中共绿春县委绿春县人民政府关于防范和化解政府债务风险的意见

为全面贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府及州委、州政府打好防范化解重大风险攻坚战的决策部署，切实增强我县财政可持续发展能力，推动全县经济社会高质量跨越发展，结合我县实际，现就防范和化解政府债务风险提出如下意见。

一、充分认识防范和化解政府债务风险的重大意义

党的十九大提出要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。习近平总书记强调，要把控制和化解地方政府债务风险作为防范重大风险的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府债务风险的各项工作。实施更加积极有效的财政政策，积极稳妥防范和化解政府债务风险，对于加快建设新时代团结进步美丽绿春，实现全面建成小康社会奋斗目标具有十分重要的意义。

（一）防范和化解政府债务风险是提高政治站位，坚决贯彻落实中央决策部署的必然要求

防范化解重大风险是决胜全面小康“三大攻坚战”的首要战役，既是重要的经济工作，也是重大的政治责任。目前，全县政府债务风险总体可控，但也存在着债务规模较大，隐性债务增长较快，还债资金链脆弱等问题，有的部门对严控政府债务扩张的重要性认识不到位、态度不坚决、措施不扎实，政府债务未得到有效控制，积累的局部风险不容忽视。各乡镇、各部门要充分认清地方政府债务特别是隐性债务问题的严重性、危害性、紧迫性，切实提高政治站位，坚决维护中央的权威和集中统一领导，牢固树立“四个意识”，牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线，确保中央及省州各项决策部署在我县落地生根、落实见效。

（二）防范和化解政府债务风险是回归财政职能，推进供给侧结构性改革的关键环节

深化供给侧结构性改革是破解供求关系结构性失衡问题的重要举措。近年来，我县不断加大民生保障力度，财政支出结构不断优化，但有的领域仍然存在资源配置不够合理、资金使用绩效不高、资产闲置浪费等问题。特别是在政府债务的管理工作中，政府与市场的边界不清，政府与企业偿债责任不明。切实防范和化解政府债务风险，有利于优化财政资源配置，腾出财力补短板，更有效地发挥民生财政职能，扩大公共服务供给，推动形成优质高效的公共服务供给体系，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。

（三）防范和化解政府债务风险是优化经济环境，维护地区稳定与安全的重要举措

经济金融风险点多面广，隐蔽性、突发性、传染性、危害性强，是诱发政治安全和社会稳定问题的突出风险源。防范化解财政金融风险，事关国家安全、发展安全、人民群众财产安全，是一场输不起的战役。当前，我县政府债务余额较大，债务率较高，偿债负担重，极易产生溢出效应引发金融风险，影响经济社会稳定。切实防范和化解政府债务风险，有利于从严控制政府债务增量，积极化解存量，将债务风险牢牢地控制在警戒线内，促进风险有序释放，营造良好的财政金融生态，确保全县改革发展始终在安全稳定的环境下推进。

（四）防范和化解政府债务风险是转变发展理念，推动全县经济高质量跨越发展的根本保障

要实现高质量跨越发展，当前必须正确处理好质量与速度的关系。按照绿春县 “绿色生态”发展理念和“一城五区”战略目标，推进“末梢转前沿开放区、绿色经济发展生态区、文旅融合发展特色区、精准脱贫实干区、民族团结兴边富民示范区”建设目标。切实转变发展理念，既要质量第一，又要稳中求进。防范和化解政府债务风险，有利于及时纠正靠举债甚至不规范举债维系发展的惯性思维，正确处理好谋发展、保稳定与防风险的关系；有利于放下包袱，释放活力，更好发挥财政资源配置、经济稳定、收入分配的基本功能，推动全州经济结构转型升级，社会事业全面进步。

二、准确把握防范和化解政府债务风险的总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面贯彻落实党的十九大及十九届二中、三中全会，以及中央经济工作会议和省委十届四次全会精神，按照以化促防的思路，以防范化解政府债务风险为主线，以提升财政可持续发展能力为目标，全力抓财源、建支柱，强管理、提绩效，化债务、防风险，建机制、增活力，不断拓宽财政增收渠道，健全完善财政管理体制，有序释放政府债务风险，为推动全县经济高质量发展提供保障。

（二）基本原则

1. 坚持依法行政与市场主导相统一，正确处理政府与市场的关系。既要依法履行政府债务监管职能，严格规范举债行为，依法依规做好违规举债整改工作；又要充分发挥市场配置资源的决定性作用，尊重市场规律，适应市场规则，激发市场活力。

2. 坚持尽力而为与量力而行相统一，正确处理需要与可能的关系。既要以改善民生福祉为己任，稳步提高民生投入，尽力而为推进高质量发展；又要牢固树立底线思维，审慎决策新建项目，量力而行加快经济建设。

3. 坚持长远规划与短期目标相统一，正确处理长期利益与短期利益的关系。既要着眼长远，牢固树立“功成不必在我”的理念，坚持目标导向，一步一个脚印落实发展战略；又要立足当前，以时不我待的精神，集中财力补短板，努力夯实发展基础。

4. 坚持积极化解与稳妥处置相统一，正确处理当期风险与未来风险的关系。既要坚定不移落实中央要求，积极化解存量债务，严格控制新增债务；又要合理把握工作节奏和力度，正确处理防风险与保发展的关系，防止因处置不当造成资金链断裂，引发当期信用风险。

5. 坚持标本兼治与突出重点相统一，正确处理风险防控与动能转换的关系。既要以可持续发展为目标，果断处置全州经济运行中的风险与隐患，建立治标与治本统筹兼顾、开源与节流同步推进的风险管控新机制；又要主动适应新常态，加快培育新动能，以大力推进财源建设为重点，推动产业转型升级，提高经济发展的质量和效率。

（三）工作目标

力争通过3年努力，到2020年末实现以下四个方面的目标：

1．财源建设取得明显成效。全县进入一、二类重点税源名单企业数量达到5家，地方财政收入达到2.4亿元。

2．支出结构更加合理。民生支出占财政总支出的比例达到80%以上。

3．存量债务有效化解。政府性债务9.28亿元基本实现置换，隐性债务规模控制在10.6亿以内。

4．投融资体制更加健全。全县投融资平台市场化转型基本实现，保留2家投融资平台公司，投融资能力不断增强。

三、全面落实防范和化解政府债务风险的主要任务

围绕防范和化解政府债务这个中心任务，紧扣增加收入、优化支出、化解债务、创新机制、完善体制五个重点，进一步加大财源培植力度，强化预算管理，创新投入方式，健全激励机制，不断提高财政可持续发展能力。

（一）千方百计增加财政收入

增加财政收入是防范和化解政府债务风险的根本保障。要以强化财源建设为支撑，硬化预算管理为基础，完善激励机制为手段，千方百计拓宽财源渠道，增加财政收入，全面提高防范和化解政府债务风险的能力。

1. 加强财源培植建设。着力培植县域经济的龙头企业，加快新型工业发展。全力推进特色产业园区一号桥片区建设，强化基础设施配套，搭建公共服务平台，引进2—3家产业关联度高、投资规模大、带动力强、生产工艺环保的生物资源精深加工企业入园发展，大力培育新型农业经营主体企业。加大对实体企业支持力度，培育规上工业企业2户以上，实施工业转型升级重点项目5个。积极培育绿春县共达水泥有限公司、绿春同鑫橡胶有限公司、绿春同力橡胶有限公司、绿春县绿鑫生态茶业有限责任公司、绿春兴龙紫胶有限公司、绿春绿广科技有限公司等6家企业，争取纳入州级财源振兴计划范围，到2020年实现产值达6.2亿元，预计贡献县级税收征收2,000万元以上。抓好重点工业项目建设，大黑山和坝沙水电站并网发电，协调好小黑江流域勐曼二级、三级水电站、黑龙水电站和戈奎220千伏变电站开发推进。全面推进绿春县阿倮欧滨特色小镇、县人民医院、思源学校和新区幼儿园、阿倮欧滨森林公园、绿春县城市生态景观体系建设等“PPP”项目建设，积极引导社会资本和金融资本参与财源建设。

2．加大重大项目建设税收征收。实现跨越发展，必须实施重大项目建设，努力形成政府投资项目拉动财政税收增长，努力培育新的经济增长点，积极培植壮大县域经济。总投资17亿元的阿倮欧滨特色小镇、总投资1.9亿元的阿倮欧滨森林公园、总投资8亿元的城市生态景观体系建设、总投资4.5亿元的共达水泥厂、总投资1.6亿元的特色产业园区、总投资0.5亿元的半坡橡胶颗粒加工厂、投资5.6亿元贫困村基础设施建设项目和总投资4.5亿路俄水库、0.66亿元泗南江绿春县城段和投资11亿元的三角龙潭水库、冷水箐水库、干禾河水库、高井槽水库等项目建设。强化重大项目税源监控，建立财政收入动态分析管理系统，推动涉税信息资源整合，形成财政收入管理、涉税信息共享、财税部门联动、涉税执法监督“四位一体”的监控管理体系，坚决杜绝税收流失。

3. 争取上级资金补助。主要是争取一般性转移支付财力性补助收入和脱贫攻坚项目专项转移支付补助收入，用于缓解财力性缺口不足和增支压力，切实解决重大项目建设资金不足的问题，平稳消化偿债压力。建立有效激励机制，实行各乡镇、部门工作经费与向上争取资金任务完成情况挂钩的激励机制，确保争取上级资金规模年均增长幅度不低于10%。

（二）精打细算优化支出结构

坚持突出重点、兼顾一般、有保有压的预算安排原则，实施全过程绩效管理，压缩控制一般性支出，有效盘活存量资源，切实提高财政资金使用效益。

1. 继续实施“零基预算”预算方式。全面推行零基预算，取消部门预算和专项资金预算基数，实行以零为基数，一年一审，一年一定。推行全过程预算绩效管理，预算编审的基础从项目的必要性向项目实施单位的总体绩效转变。预算单位要细化填报部门整体绩效和项目绩效目标，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，全面构建事前有目标、事中有监控、事后有评价、评价结果有运用的预算绩效管理体系。

2. 压缩一般性支出。县级政府财力要按照人员工资发放、机构基本运转、民生个人配套、债务还本付息、党委政府重大项目、其它重点支出和一般性支出的先后顺序依次安排。全县各部门和单位的“三公”经费和一般性开支每年压缩10%。严格预算执行管理，预算追加和调整必须由县长“一支笔”签批，并报县级人大批准，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不再出台增加当年支出的政策。从严控制年度资金的结余结转，年末尚未使用的资金一律收回，需结转下年开支的资金必须报请政府常务会审定批准。规范非税收入成本性资金支出管理，除用于符合规定的正常人员经费开支外，其他用于部门事业发展的资金要实行项目管理。财政支出坚持尽力而为、量力而行，不搞泛福利化，对招商引资、政府和社会资本合作等方面的过度承诺和过高标准，必须坚决降下来。

3. 盘活财政存量资金。通过清理规范预算单位银行账户，加大部门存量资金统筹力度，各乡镇、部门银行账户上的存量资金，一律按照“先收回，再审批”的原则，收回的资金逐项甄别后，由预算单位重新提出用款申请，经政府常务会批准后方能继续使用。加强财政对外借款管理，全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，临时性借垫款及时收回。及时清理财政存量资金，对本级预算安排结转结余超过一年的资金，一律收回同级财政统筹安排；对上级专项转移支付安排形成的结转项目，连续结转两年以上的，一律收回由本级财政统筹安排；对政府性基金未实现“当年收入、当年支出”的结余结转资金，按每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%部分调入一般公共预算统筹使用；对预算安排部门形成的结转结余资金，按照“定期使用、超期收回”的原则，超过两年的一律收回县级财政统筹安排。

（三）积极稳妥化解存量债务

坚持“谁举债、谁偿还、谁审批、谁负责”的原则，严控增量，堵住源头，将化解存量政府债务目标任务分解到各乡镇、各部门，落实到具体项目，综合运用财政预算安排、资产证券化、处置国有资产等方式化解政府债务。

1. 清理和锁定债务底数。对全县范围内的政府债务和隐性债务进行全面清理并建立债务管理档案。盘清债务底数，锁定债务余额，落实偿债责任。所有债务必须全部纳入县政府债务数据库并予以锁定，未列入数据库管理的债务，一律由举借单位自行偿还，并对单位负责人实施问责，从严处理。已纳入数据库管理的债务，财政部门要制定分类处置办法，并列入中长期财政规划逐年化解。要严格控制新开工政府投资项目，控制债务规模在债务限额内。政府债务和隐性债务中属于扶贫债务的，实行单列监管，加强扶贫债务资金和项目管理。

2. 明确偿债责任和偿债主体。理清政府和市场的关系，根据每一笔债务的来源、投向、性质及对应资产的使用情况，全面理清政府和企业、财政与部门的偿债责任。委托法律、财务顾问适时开展撤函谈判，确保存量债务处置依法合规。公益性项目举借的债务，项目本身不产生或难以产生收益的，列入政府债务，由财政部门纳入债务数据库，通过年度预算安排的偿债准备金偿付本息。项目有自身收益的，由负责项目运营的单位通过项目运营收入偿付本息，财政适当补助。经营性项目举借的债务，原则上不得作为政府债务，由企业改善经营自行筹集资金偿还。

政府与社会资本合作项目，按合同约定，依法承担各自责任。采用政府付费模式的，要编列年度政府购买服务预算和三年滚动预算，并相应统计政府支出责任及对应的金额。 采用可行性缺口补助模式的，要严格按照财政部的指导意见和市场惯例计算年度补助金额，列入年度预算和三年滚动预算，并相应统计政府支出责任和对应金额；采用使用者付费模式的，不得列入政府财政预算，不统计支出责任和对应金额。

3. 建立和完善政府债务风险预警机制。全面掌握政府资产负债、政府债务还本付息和本地经济财政运行等情况，完善政府债务风险预警机制，根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率或有债务代偿率等指标，及时分析和评估政府债务风险状况。强化预算约束，健全管理制度，将政府及所属部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项纳入监测范围。建立地方政府债务风险评估和预警机制，定期评估政府债务风险情况并做出预警。县政府难以自行偿还政府债务、发生债务风险事件时，要及时启动应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

4. 处置政府资产。对政府历年投资形成的存量国有资产（资源）进行全面清理，摸清资产的总量、分布、现状等情况，进行评估登记，建立国有资产管理台账。归口运营管理，将分散在各部门产权清晰的闲置资产、出租出借资产及符合条件的经管资产无偿划转给政府指定的国有资本运营公司统一运营管理。分类处置国有资产（资源），对长期闲置或低效使用的建筑物、国有土地使用权、特许经营权等经营性资产，按市场化原则进行公开出售，收回资金用于偿还政府债务；对公立医院、非义务教育学校、自来水厂、水库、污水处理厂、垃圾处理厂等有一定收入来源的准公益性资产，分别采取PPP改造、债转股、资产证券化等方式，有效盘活资产，减轻政府债务负担；对城市公园、广场、路灯及乡村公路等纯公益性资产，创新国有资产配置，实现资源配置效益最大化、效率最优化。

5. 置换政府债务。运用市场化手段，着力发挥财政和金融的协同效应，通过处置政府资产、吸引金融资本和社会资本参与，对部分垃圾处理、污水处理、收费权明确或者借款时政府已经明确还款来源项目的债务，以及其他使用成本高、用款时间短的政府性存量债务进行展期和置换，对PPP项目在可研、物有所值和财政承受能力论证报告未通过之前的项目用款给予支持，切实降低偿债成本，优化债务结构，平滑政府偿债压力，减少债务流动性风险。抓住财政部置换政府债券最后的政策窗口期，争取更多的额度，确保在规定时限内完成符合置换条件的政府债务置换工作，切实降低债务成本。

6．推进已建成项目的PPP改造。由发改、交通、水利等部门对纳入政府债务管理系统的基础设施和公共服务领域存量政府债项目进行筛选，提出符合PPP改造条件的项目，建立备选清单。从备选清单中精选项目实施物有所值评价和财政承受能力论证，论证通过的纳入PPP项目库。并与政府债务管理系统进行对接，实现项目在PPP项目库和政府债务信息数据库的“两库锁定”。对纳入“两库锁定”的项目，由行业主管部门完善实施方案，报县级级政府审查同意后，启动采购程序，引入社会资本实施PPP项目改造。

7. 建立政府财务顾问制度。运用政府采购方式，聘请国内外知名的金融咨询机构作为政府财务顾问，将财政预算审核、专项资金绩效评价、重大项目投融资及经济社会发展规划、相关政策制订等纳入政府财务顾问范围，在推进国有资源（资产）整合、债务重组、政府投资基金管理、股权债权融资、融资平台搭建、重大战略决策等方面提供咨询服务，为政府招商引资做财务尽职调查。完善政府决策机制，凡重大项目投资立项、资金募集等。

8. 推进资产证券化。按照股债并举、以债优先的思路，支持国有企业发行公司债、企业债等债券，参与重大项目建设；鼓励符合条件的国有企业试点发行专项收益债、绿色债等创新债，参与新能源开发利用、循环经济发展、污染防治、节能环保等产业发展；积极推动优质PPP项目证券化的准备工作。积极稳妥地推进债转股工作，大力发展混合所有制经济，优化企业股权结构，有效降低企业负债率。

（四）创新驱动调整投入方式

按照“无偿变有偿、资金变基金、直补变间补”的思路，创新财政资金支持经济发展方式。对于重大基础设施建设项目，通过建立政府投资基金和PPP方式，引导社会资本投入，放大财政资金倍数；对于产业发展项目，主要采取股权投资、债权投资、贷款贴息、以奖代补等方式给予支持；对于公共事业发展项目，主要采取政府无偿投入、政府购买服务以及PPP模式等方式实施。

1. 推动政府投融资平台市场化转型。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，通过对投融资平台、国有企业进行资产重组，整合优质资源、盘活存量资产、授予特许经营、完善法人治理结构，突出做强主业，将其中竞争性业务进行归并和注入，加快将融资平台公司逐步转型为自主造血能力较强的市场化运作的国有企业，撤并或注销“空壳类”融资平台公司。通过产权划转、资产和债务重组等方式，推进政府融资平台公司整合重组。

2. 规范政府购买服务与PPP项目。坚持“先有预算，后购买服务”的原则，政府购买服务所需资金必须在年度预算和中期财政规划中统筹安排，严禁利用或虚构政府购买服务合同违规融资举债；改革事业单位财政供给方式，逐步取消财政对公益二类事业单位直接拨款，转为以政府购买服务方式予以支持。严格规范政府与社会资本合作，依法依规对已签订的PPP项目合同进行修订和完善；规范推进PPP项目，由发改、交通运输等业务主管部门研究提出符合我县实际和中央规定的项目清单，制定实施办法和合理的政府付费机制，依法依规推进政府与社会资本合作；严格控制政府支出责任，每个年度全部PPP项目需要同级预算安排的支出占一般公共预算支出的比例不得超过10%。

3.加快建立中小微企业融资担保补助和风险补偿机制。由州、县两级财政按1﹕1比例，出资设立中小微企业融资担保补助资金，授权委托法人治理结构完善、业务经营规范、风险控制能力较强的国有独资或控股担保机构运作。对担保机构为中小微企业提供低费率担保服务，且在不提高其他费用标准的前提下，对担保费低于银行同期贷款基准利率50%的中小企业融资担保业务给予补助，补助比例不超过银行同期贷款基准利率50%与实际担保费率之差。县级财政安排资金设立中小微企业风险补偿金，鼓励和引导金融机构向有融资需求的中小微企业发放贷款，重点支持金融机构向无抵押、无质押、无担保的中小微企业发放贷款，对中小微企业贷款发生风险进行补偿。

4. 创新银政合作机制。建立银政合作联席会议制度，由人民银行、政府金融办牵头，定期召开金融机构和政府相关部门负责人联席会议，通报地方经济运行情况，对接在建、新建、已核准和备案的项目融资需求，形成互通互信、共赢发展的合作关系。

四、切实强化防范和化解政府债务工作的保障措施

（一）加强组织领导

坚持党对政府债务管理工作的领导，全面落实党政同责的工作要求，建立定期向人大报告工作机制，切实加强防范和化解政府债务工作。调整充实政府债务管理委员会，由各级政府主要领导任主任、分管领导任副主任，财政、发改、审计、金融办、国资委、人行、银监等部门主要领导为成员，负责全面组织、指导、协调全县政府债务管理工作，建立政府举债融资、规模控制、政府债务化解、财政未来支出责任监管、风险评估预警及应急处置机制，研究决定新增政府债券、国有资产处置、重大项目开工等重要事项。债务管理委员会下设办公室在财政部门，负责对政府债务风险进行日常监控，建立健全风险应急预案，发布风险预警提示，组织、协调各成员单位和有关部门做好政府债务化解工作，对债务风险进行应急处置。

（二）落实监管责任

县级党委政府是债务管理的责任主体，党政主要负责人是第一责任人，承担本级政府债务的举借、使用、偿还责任。财政部门是政府债务的归口管理机关，要完善债务管理制度，做好债务管理、债券发行、预算管理、债务分析和风险监控等工作；发展改革部门要牵头做好企业债券等风险监管及应急处置工作，加强政府投资计划管理和项目审批，新建项目未进行风险评估的一律不得立项，不得在没有落实建设资金的情况下启动项目，资金来源不明确的未开工项目一律不得开工；审计部门要加强政府债务的审计监督，强化对政府债务风险事件的跟踪审计，促进债务管理制度不断完善，提高政府债务资金使用效益；国资监管部门要加强政府融资平台公司和国有企业的监管，督促企业规范融资举债行为，做好企业债务风险应急处置工作；金融监管部门要坚决制止金融机构违法违规提供融资行为，牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险应急处置，协调辖区内的各类金融机构配合开展政府债务风险处置工作。各部门要树立大局意识和全局观念，全力配合做好辖内政府债务化解和风险处置工作，切实构建起政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的政府债务防范化解工作责任机制。

（三）严肃执纪问责

县政府负总责，各相关部门和乡镇负具体责任,并自觉接受人大及其常委会的监督，坚持“依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、党政同责、终身追究”的原则，建立政府债务终身问责、倒查责任制度，对落实具体责任不到位，严肃追究相关责任人责任，视情节给予党政纪处分，直至撤职、开除公职，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。对融资平台公司和国有企业从事或参与违法违规融资活动的，责令限期整改，并对企业相关负责人给予提醒谈话、诫勉谈话、警告、记过、记大过等处分，情节严重的给予撤职、开除公职，涉嫌犯罪的移交司法机关依法查处。金融企业违规提供融资业务的，由金融监管部门按《中华人民共和国银行业监督管理法》等有关法律法规进行处罚并依法追究相关责任人的责任。

（四）加强队伍建设

加强政府债务管理干部队伍建设，强化业务培训，将债务管理法律法规、财政金融知识等纳入乡科级以上领导干部培训的重要内容。提升政府债务管理业务人员素质，试点向社会招聘、向基层选调一批优秀、高素质专业人才充实到政府债务管理工作中。